“土地财政”是我国工业化、城市化和市场化进程中一种客观现实，也是历史发展阶段的特殊产物，具有一定的合理性和必然性。目前，“土地财政”在城镇化过程中仍不能够完全被替代，在经济社会发展和改革中还起着重要的促进作用。
城乡二元土地结构决定“土地财政”的必然性
我国《宪法》规定，城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除法律规定为国家所有的以外，属于集体所有。国有土地按现状划分，除极少部分为国有农场或林场的土地外，基本上都是建设用地，而农村集体土地范围广，可转为建设用地的潜力大，国家如果不征收集体土地就意味着城镇发展将无地可扩，从而《宪法》确定了国家建设必然征收集体土地的法律基础，一直沿用至今。同时，我国实行的是土地用途管制制度，为的是一方面解决经济发展需求与土地资源特别是耕地资源保护之间的矛盾；另一方面，由于我国经济基础差，为避免向国外国内大规模举债，在土地用途管制的基础上选择了招拍挂出让土地方式实现国家土地所有权，完成资金原始积累，实现再生产和发展经济。这不仅符合社会主义公有制基础的土地制度，也是建立和完善社会主义市场经济的必然要求。
“土地财政”为地方发展提供了动力
《土地管理法》规定，土地征收、出让和管理等由市县地方政府负责，按照财力与事权相匹配的原则，1994年国务院在划分中央与地方财政体制时，将土地出让收入确定为地方收入。1999年，中央和省通过征收新增建设用地土地有偿使用费（其中中央分成30%，省级分成70%），调节中央和地方土地收益。2004年，中央明确市县按照不低于土地纯收益15%的比例建立农业土地开发资金。从2009年开始土地出让收入的10%必须用于保障房建设资金、10%计提农田水利建设资金、10％计提教育资金。2012年，中央集中20%的土地出让收入用作农田水利建设资金，重点向粮食主产区倾斜。实际上，土地出让收入的大部分归属市县人民政府，除上述开支外，主要用于征地补偿、土地前期开发、城市基础设施建设、耕地开发和保护、保障性安居工程等，基本遵循了财力与事权相匹配的原则，实现了土地出让收益全民共享。
李德水 供图
同时，土地财政增加了政府可支配的财力资源，增强政府财政调控能力。从现金流来看，政府以土地出让收入的“一次性投入”，换取了工业化、城镇化之后产业税收增加带来的“年度持续税收收益”，在奠定经济社会可持续发展基础的同时，持续增加了全民收入水平。土地出让制度的建立，在保障被征地或拆迁群众的利益、促进节约集约用地和合理配置土地资源的同时，也为地方政府发展当地经济提供了有力支持。
除了推动城镇经济发展之外，“土地财政”对于乡镇企业发展、促进农村经济社会发展也发挥了极大的推动作用。《土地管理法》规定“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请。”2013年，我国乡镇企业产值共计67万亿元，占农村社会总产值达87%。乡镇企业成为农村发展的重要支柱，也为促进城乡统筹发展作出了重要贡献。
“土地财政”是经济快速发展的重要基础
改革开放30多年，我国长期高速的经济增长速度举世瞩目，应该承认“土地财政”为这样的经济增长速度提供了强大动力。根据法国经济学家佩鲁的增长极理论，土地财政具备 “增长极”的3个条件：一是“土地财政”加快了经济开发区和城市新区建设，促进和吸引了具有创新精神的企业和企业家群体的聚集，带动了现代农业、现代工业特别是第三产业等产业链条的蓬勃发展；二是“土地财政”直接加速了城市化进程，使城市充分发挥了集聚效益和规模效应。从1991年到2013年间，我国城市化水平增长了27.32%，年均增长约1.18%，增长率明显高于世界平均水平和发达国家在经济发展上升时期的水平，虽然低于被认为是“过度城市化”的拉美国家平均1.5%的水平，但经济增长速度和质量明显高于拉美国家；三是“土地财政”推动了城市基础设施和交通设施等“硬环境”的快速发展，并由此推动了包含政府效率、经济政策、市场环境、法律保障以及人才引进等在内的制度 “软环境”。
以“土地财政”思路解决“土地财政”的问题
“土地财政”在推动中国经济持续快速发展的同时也产生了不少问题。主要集中在：征地补偿偏低，损害农民利益；造成了所谓“卖地财政”，透支未来收益；扩大了贫富差距；推高了房价；土地抵押存在金融风险等。
从世界各国的经济发展轨迹来看，发展中国家在发展进程中，由于市场的不发达和二元经济结构的刚性，使经济发展出现“回波效应”，即要素流动和生产交换在区域之间，尤其是城乡之间形成结构差异和不平衡，甚至导致贫富差距的扩大和利益冲突的加剧等。理性分析会发现，这些问题在西方发达国家经济发展时期，即使没有“土地财政”的国家和地区同样出现过，这并不是“土地财政”所独有。但这些问题可以在“土地财政”（土地资本化）的思路基础上推进“新常态”下土地可持续利用中逐步解决。
从1987年的深圳“土地第一拍”诞生到目前，可以说是“土地财政”从产生、发展到高峰时期，基本上完成了推动中国经济长期高速增长的重要使命。土地资源的稀缺性决定今后完全依靠增量土地发展经济的方式不可持续（衔接时期和经济欠发达地区仍需一定程度上的支持，这需要有保有压和实行差别化土地政策）。为此，亟须改变现有经济增长方式，以土地资本化推动“土地财政”向推动城乡土地集约利用转变，由此实现土地的可持续利用和经济社会的可持续发展。
主要思路：一是推进实施国家重点区域发展战略，围绕西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先“四大板块”和“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带“三个支撑带”战略组合，以大思路、大战略带动国家整体经济发展。二是围绕新型城镇化战略，实行差别化管理，优化土地资源配置，促进大中小城市和小城镇协调发展。三是转变土地利用方向，大力支持培育新的经济增长点，促进新兴产业、高新技术产业发展壮大，促进制度、科技创新。四是全面推进国土资源节约集约利用。实施建设用地总量控制和减量化战略，城乡建设用地总量控制在土地利用总体规划确定的目标之内，努力实现全国新增建设用地规模逐步减少。着力盘活存量建设用地，推进城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦利用。五是在坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损基础上推进农村土地资本化，引导农村土地经营权有序流转发展，农业适度规模经营，发展现代农业和旅游业，推进集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。
从结构上来说，宏观方面就是认真贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略，加快完善现代市场体系，深化财税体制改革，健全城乡发展一体化机制和构建开放型经济新体制等；中观方面在继续推进城市土地资本化的基础上推进农村土地资本化，加快土地资本、劳动和资金的有效结合和依法流动。微观方面在国土资源领域要严控总量，有保有压，保生态、保耕地、保增长；创新政策完善机制，全面推进国土资源节约集约利用；突出重点分类指导，积极稳妥推进国土资源领域各项改革。
（作者分别供职于广西壮族自治区国土资源厅和南宁市国土资源局土地开垦整理中心）
