【关键词】农村宅基地；利用效率；财产属性；生产功能；退出机制
一、引言
伴随着城市化进程的加快，我国农村人口向城镇大规模迁移，农村宅基地退出问题日益突出。在节约利用土地的形势下，农村宅基地利用问题、建立宅基地退出机制、改革农村宅基地制度等话题被赋予诸多学理和现实意义。概括起来，主要有以下五点:
一是认为当前的农村居民点占地规模大，利用效率低，造成土地资源的浪费，不利于18亿亩耕地红线的保护。
二是认为工业化、城镇化发展带来农村人口减少、农村建设用地反增的悖论，不利于土地的集约利用及农民生活的改善。
三是认为现行的宅基地管理制度阻碍土地要素价值及农民财产权利的实现，不利于城乡统筹发展及资源配置市场化的客观要求。
四是认为建立宅基地退出机制应具备经济社会基础，当前社会形势已具备经济、政策条件，应该抓住时机，尽快改革。
五是认为建立宅基地退出机制有助于农村人口的城市转移，加速城镇化进程，促进土地资源的高效利用。
对于如何建立宅基地退出机制，学者主要有以下三点建议:
一是建立完善的宅基地使用和出让制度，保障土地资产价值的实现，抑制农户无偿占地带来的诸多问题。
二是健全农村宅基地置换、整理、复垦机制，通过配套的政策和资金引导农户有序退出宅基地。
三是改革农村宅基地管理制度，放开宅基地使用权流转，保障农民的财产权益，改善农民居住条件。
从笔者及所在团队近年的农村调研情况看，上述关于农村宅基地利用问题及建立宅基地退出机制的讨论大多似是而非，与占总数95%的一般农村情况不符。当前农村宅基地利用问题的出现既与农村土地制度、城乡二元体制、不完善的社会保障制度有关，更与中国发展战略、经济结构及人口结构有关，农民流动及家计模式是影响宅基地退出的重要因素。将空心村、一户多宅、小产权房、宅基地违法流转等问题归结于法律制度的滞后及宅基地福利性质的牵绊，不仅与广大农村现实相差甚远，而且存在论证逻辑问题。有鉴于此，笔者试图从人口流动机制、农村宅基地性质、农村宅基地利用三个方面进行回应，讨论一般农村的宅基地问题的形成原因、社会危害，并尝试提出一种不需过多资源投入、长期可持续的宅基地退出方案。
二、农村宅基地的内涵及其利用效率
1．地方性知识与宅基地内涵
目前政学两界对农村宅基地的内涵没有形成统一认识。多部法律文件并没有对宅基地内涵及外延作出明确界定，而学者们依据不同标准对农村宅基地进行分类和定义。从已有研究来看，关于农村宅基地的定义主要有四种观点:
一是认为农村宅基地是农民家庭用于建造住宅，包括住房、附属用房的土地及庭院用地。
二是认为农村宅基地是农民建造的住宅用地，它由农村集体经济组织拨付，由农民长期使用。
三是认为农村宅基地是农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨付给农户的土地，包括住房基地、庭院、辅助住房(厨房、仓库、厕所)、沼气池、禽畜舍、柴草垛等。
四是认为农村宅基地是农村中包括有建筑物的和没有建筑物的非耕种用的空白地。
学界争议主要集中在以下几个方面:
一是庭院是否属于宅基地；
二是房前屋后的绿化用地是否属于宅基地；
三是房地联体的宅基地，其地理边界在哪里；
四是有房宅基地、无房宅基地与规划宅基地之间有何关系。
中国农村社会区域差异极大，农村宅基地的民间理解大不相同。这种不同的理解造成农村宅基地总量统计的困难。在湖北省荆门市农村，宅基地是一个以住房占地为中心，向四周大面积延展的土地，一个标准的宅基地主要由房屋占地、禾场、园圃、菜园和堰塘组成，这在乡村两级已成为一种“地方性知识”而被广泛接受。因而荆门市农村的宅基地面积较大，户均2—3亩非常正常，少数农民宅基地面积甚至达到7—8亩，主要是园圃及禾场占地较大。第一轮和第二轮国土资源调查时，勘测人员以地方共识的宅基地概念作为测量标准，由此导致宅基地面积的统计学扩大。
实际上，在中西部农村，许多地方宅基地面积较大，如四川省、重庆市的农村房屋一般是前有坝子后有林盘，这些普遍被农民认为是宅基地，如此，户均宅基地面积为2—3亩。且在许多农民眼里，宅基地与耕地性质相差不大，只有有利于生产生活的土地才有价值。《中华人民共和国土地管理法》确定的农用地、建设用地、未利用地的分类与农民现实生活关联不多，农民也不太在乎那些抽象的土地权利。
2．农民主位与宅基地利用
农民从社会功能的角度理解宅基地，意味着宅基地的相关构成对农民生产生活很重要，农民也会随时代变迁改变对宅基地的理解及利用方式，由此农村宅基地利用效率并不低。如在荆门市部分农村，随着技术进步及工业发展，堰塘功能处于萎缩状态，有些堰塘甚至被废弃，农民也因之不再将堰塘当做宅基地。问题是学界已经普遍形成了农村宅基地闲置量大，禾场、园圃、堰塘等附属用地粗放使用，利用效率低的观点共识。如王旭东统计表明，1997—2008年，农村人口减少了14%，而村庄用地却增长了约4%，呈现人减地增的逆向变化趋势，农村户均总用地超过1亩，人均居民点用地高达229平方米，远高于规定的150平方米。从农村居民点用地规模大，利用率低和散、乱、空现象出发，学者得出农村土地资源浪费严重、农村土地整治潜力巨大的结论，因而呼吁以城乡建设用地增减挂钩政策、城乡统筹政策进行土地整治的建议大行其道。
对此，笔者暂且不去评论在宅基地概念不确定的背景下农村居民点用地的测量及推算逻辑是否科学，只从宏观结构约束下的农村宅基地利用情况来说明宅基地利用效率的状况。当前，我国农民人口数量存在不同版本，常见的有7亿多、8亿多、9亿多之说。笔者认同贺雪峰的判断，即我国目前的农村人口数量为8．8亿左右。以中国经济持续快速发展为前提，即使未来50年内人口城市化速度增至50%，农村仍将有7—8亿人口。也就是说，在未来相当长的一段时间里，大部分农民仍难以在城市定居生活，还是要像候鸟一样在城乡间游走流动。农村宅基地的不退出与农民打工收入不稳定及宅基地生产功能难以替代有很大关系。以农民主位的视角审视，可以发现农村宅基地利用是合理的，土地资源浪费只是自上而下的一种表面认识而已。
农民收入主要来源于两部分:一是外出打工，二是在家务农。一方面，中国经济结构及其在国际体系中的位置决定了大部分进城农民务工收入微薄，难以完成劳动力的城市再生产。而在城市化、工业化的快速推进下，大量农民涌入城市，使得劳动力市场供过于求，城市打工者的收入空间被进一步压缩。另一方面，在人多地少的资源束缚及经济全球化的背景下，农业增长不增收的局面长期存在。由此，农业收益与打工收益二者共同支撑起小农家计，缺一不可。在上述宏观结构约束下，农村宅基地不仅要承担居者有其屋的生活功能、保障农业收益的生产功能，还要承担应付市场风险的社会保障功能。
为了更好地获得家庭发展资金，一般情况下，老人在村种田养活自己，年轻人外出挣钱养小家庭。这在一定程度上造成了宅基地闲置情况。受农民城市就业的影响，有些宅基地闲置时间长，有些闲置时间则较短，宅基地被永久抛弃的情况并不多见。因此，有学者从村庄空间形态角度所统计出的户均宅基地0．268的容积率，并依此说明农村宅基地使用效率低，这种结论并不符合农村宅基地利用的现实状况。宅基地使用效率应该从小农家计的角度思考，从社会保障的作用切入。以住宅居住情况来讨论宅基地利用效率，不考虑小农家计模式，不考虑农民的流动机制，不符合农村社会现实。
三、农村宅基地的功能及其财产属性
制度经济学认为，任何一种资源只有自由流转才能形成价值，进而在价格杠杆的调节下流向生产率较高的一方，最终实现资源的合理配置。在“流转是提高效率基本方式”的逻辑下，不少学者认为，现行立法禁止宅基地使用权抵押、出租和转让，是农村土地利用低效率及农民生活水平不能改善的关键原因，与我国城乡发展变迁严重不符合，必须改革计划经济福利思想下的农村宅基地管理制度。笔者认为，这些观点对农村宅基地性质和功能的理解是有偏差的。过于迷信市场经济，对土地价值来源缺乏基本认识，会造成对现实宅基地利用状况的理论误读。实际上，占5%的城郊农村和占95%的一般农村，其土地利用情况差异极大，一般农村的宅基地财产属性较弱，学界所谓农民“抱着金饭碗找饭吃”的观点与一般农村的宅基地利用现实不相符合。
1．农村宅基地的生产功能
一般认为，农村宅基地具有生存保障性与物权性双重性质，随着市场经济的发展，农村宅基地逐渐具有物权属性和资产属性，只要放开农村宅基地市场，就能实现其使用价值及交换价值。而笔者在湖北省荆门市农村调查发现，当地1990年代以来就有宅基地流转现象，不过流转价格普遍较低，一般为2—3万元，有些甚至只有几千元，且要搭上几亩土地。买房者多为鄂西、四川等偏远地区的农民，他们以农田肥瘦、水利条件等因素决定房屋买卖价格，然后落户该村。当地的“搭地卖房”现象延续至今，目前房屋价格至多为5万元。
房屋价格依附于农地质量且流转价格低，与“宅基地里头有资产”的论断形成鲜明对比。调查发现，在农民看来，宅基地与农地性质相差不大，共同发挥着生产功能，其价格低与使用价值低有关系。若宅基地无助于小农家计(如离农田位置远，房屋周围没有自留地)，则房屋价格还要低廉不少。少数在城市落户的农户，他们可能将老房闲置甚至废弃。多数在城市打工的农户则要根据其在城市就业状况来选择何时回村居住，他们的居住地点具有不确定性，老房屋就在一段时期闲置下来。待农民收入提高、消费能力增强，他们或者回来改建房屋，或者在新地点建房，“空心村”和“一户多宅”现象就此形成。
因为宅基地由村集体无偿提供给村民使用，将宅基地交给村集体并不划算，国家也没有相应的退出激励机制，少数进城户便将宅基地闲置下来，或者赠与、出售给其他农户。多数农户出于家计考虑，将老房屋复垦为耕地，在上面种菜种粮，农村宅基地因此变为耕地。如果土地收益较多，有些农户甚至将禾场和园圃复垦，在上面种植经济作物，笔者在湖北省荆门市、湖南省衡阳市、湖北省十堰市农村均发现类似情况。国家2000年出台退耕还林政策时，一些农户就在废弃的宅基地上种植树木。目前的情况是粮价太低，农业收益太少，农户复垦宅基地的动力不足，不少宅基地因此长期闲置。尽管如此，农民还是需要通过种植粮食来保障基本的生存需要，农村建房地点的选择还是要服务于农业生产的方便。
学界主流观点认为，在较长时期内，我国城市规模将继续扩张，各类建设用地将十分旺盛，在保障发展、保护耕地的压力下，盘活农村宅基地，可以减少耕地减少问题，保障粮食安全。对此，笔者认为，该论点没有认识到当前不少农村出现耕地抛荒问题的主要原因是粮食价格低、农业基础设施差、农民种田动力不足，这种通过政策刺激来复垦宅基地，不仅浪费国家资金、增加行政成本，而且复垦出的耕地质量及维护效果也难以保证。实际上，保护耕地的目标是保护生产粮食能力，粮食生产能力及生产潜力远比粮食生产量重要。
2．农村宅基地的财产属性
相关研究认为，农村宅基地作为最重要的生产要素，只要进行充分交易和充分竞争，就能显示其资产价值。成都市增减挂钩及重庆市地票政策的实践效果也已证明，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度具有重大战略意义。问题是赋予农民完整的土地权利，有时并不能实现土地变资源、资源变资产的效果。
湖北省荆门市农村的“搭地卖房”现象在中西部农村非常普遍，务实的农户廉价流转宅基地，并非他们不懂土地的资产价值，而是宅基地比耕地的生产收益小。决定土地价格的是土地使用价值(如土地质量好、区位条件好)及土地供求状况，学界常讲的农地非农使用的级差地租受土地供求关系影响，与城市化、工业化发展带来的土地增值有很大关系。农村宅基地不是劳动产品，不具有使用价值，是否参与市场流通与宅基地财产价值的有无关系不大。在土地资源有限及保护耕地的前提下，国家对土地用途进行管理，严格控制进入市场的土地数量，导致土地供给的稀缺并产生高价格。土地资源与一般商品的差别在于它具有不可移动性，城市化要扩张，只能占有特定位置的土地，城郊农村的土地包括宅基地因此迅速升值。
中西部农村的宅基地价格上涨与国家2008年出台的城乡建设用地增减挂钩政策有关。为实现“保红线、保发展”的任务，国家采取偏紧的土地供给策略，并按年度下达用地计划，带来建设用地的指标稀缺，造成指标市场的供不应求。城乡建设用地增减挂钩政策并没有实现将复垦出的农村宅基地作为生产要素参与到与劳动力、资本结合中去的功能，而只是为了一减一增以获取城市发展的用地指标，一般农村宅基地被复垦为耕地并产生指标价值。指标与实地的不同是指标只有数量区别，没有区位好坏，它完全依赖于政府调控和偏紧的供给策略，一旦像金融证券那样放开，指标市场将供大于求，指标价格将会大跌，农村宅基地的价值也就不会再显化。
当前95%的农村宅基地要素价值缺乏，资产属性较弱，以促进生产生活方便为其主要任务。主张放开宅基地使用权流转或实行宅基地有偿使用的观点，忽略了土地的不可移动性及价值来源，没有关注到宅基地对农民家计的维系功能，因而难以对症下药，也很难得出合理的宅基地退出建议。
四、建立农村宅基地退出机制
1．宅基地利用乱象的由来
在广大的中西部农村，宅基地是农民的生产生活场所，兼具家庭经济及生活方式双重功能。农村宅基地的利用问题，除了与宏观经济社会发展形态有关外，还与基层治理状况、小农家计模式及农民群体的分化有关。从笔者及所在团队的调查来看，农村宅基地存在一户多宅、宅基地闲置、空心村等乱象，主要有以下原因造成。
第一，基础设施及公共服务的缺乏。笔者调查发现，不少村庄的堰塘淤塞废弃，灌溉渠道年久失修，机耕道毁坏严重，农技服务基本缺乏。农业基础设施的供给及维护不足使种田成为一件辛苦事，肩挑背扛的辛苦劳累与农业低收益形成鲜明对比。一些农户被迫“搭地卖房”，到别处安家种田，成为职业农民。另外，尽管我国近年来一直在推行新农村建设，但不少村庄依然没有公共文化设施，有些村庄连基础的医疗、教育、卫生、道路等公共品都供给不足，难以适应农民日益增长的物质文化生活需要。这些因素使得“外扩内空”或“人走屋空”的空心村出现成为必然。
第二，农村经济分化及农民阶层的出现。大规模流动及就业方式的差异，带来农民群体的经济分化，有些地区出现农民阶层分化。笔者以土地为主要变量，将农民分为脱离土地阶层、举家外出务工阶层、半工半农阶层、小农兼业阶层、村庄贫弱阶层。不同农民阶层对老房子的功能诉求有所不同:脱离土地阶层大多在城市安家落户，他们可能出售或闲置老宅基地；举家外出务工阶层、半工半农阶层的宅基地多存在“季节性闲置”；小农兼业阶层、半工半农阶层因其经济收入属中上等水平，对生活舒适度要求提高，有可能再择地建新房。由此，“一户多宅”及住宅空心化的问题在所难免。
第三，国家政策及地方政府的推动。国家政策在执行中并不一定一帆风顺，它需要地方政府的配合和大力推动。在政策执行过程中，有时会出现意外后果，从而造成农户易地居住，老宅基地因此废弃。如新农村建设政策要求做好村庄规划，实行集中居住，而有些村庄无建设用地可规划，又不允许占耕地建房，由此造成农民被迫到城镇买房的情况。有些地方政府为活跃本地经济，扩大城镇规模，要求村民到集镇买房，或者在较远的小区居住，不批准村民在村内就近建房，由此造成小城镇蓬勃发展及“一户多宅”问题。
第四，乡镇企业的发展及打工经济的带动。不少地方的中心城镇发展迅速，中小企业到这些城镇落户，带来人口的镇域流动及相关问题。乡镇企业给付的报酬不高，维持小家庭生存尚且不易，更别说赡养老人的问题，由此出现“以代际分工为基础的半工半农”的就业模式。子代为在乡镇企业上班方便，一般会就近建房，然后长期居住于此。老人居住在老宅，以种地为生，宅基地利用效率因此不高。加之老人去世，时过境迁，“一户多宅”及宅基地闲置现象出现。
2．引导农民有序退出宅基地
2010年，国务院发展研究中心对6232个农民工的宅基地退出意愿进行调查，在回答“如果您进城定居，希望如何处置老家宅基地或房产”的问题上，选择希望能“保留农村宅基地和房产，将来备用”的农民工有3550人，占抽样总数的2/3。而笔者于2012年在重庆市调查发现，重庆市政府为让到重庆市打工的400多万农民工顺利进城，曾推行过多种优惠政策，包括宅基地换社保，获得宅基地复垦收益等，其实践结果却是转户口的农民工只有100万，且这100万农民工中多数不愿意有偿退出宅基地。
学界主流观点认为，城乡二元的土地制度、社会保障制度、户籍制度是影响农民宅基地退出的关键原因。这只是看到了问题的一个方面。笔者以为，农民宅基地利用问题的出现是多种因素交互影响的结果，小农家计模式是影响宅基地利用形态的根本原因，通过有偿退出方式解决宅基地利用问题，不仅政策效果微弱，而且会带来诸多现实问题。
当前广大中西部地区的宅基地利用出现两大特点:一是建房愿望强烈。随着家庭收入的提高及消费能力的增强，农民的物质文化需求迅速提升，对房屋的生产生活功能要求快速提高，改建或新建房屋的愿望强烈。二是建房行动谨慎。建房问题是农民生命中的大事，建一幢漂亮的楼房花销不小，需要花费多数农民辛苦半生的积蓄。因此，要保证房屋的可持续利用，需要在建房地点及房屋结构上认真思考、谨慎行动。农民为建房忧虑、犹豫是农村社会的常态。整体上看，农民在建房上的纠结，既出于其对当地经济发展及公共服务的心理预期，也出于对国家政策变动及地方政府发展思路的总体预测。如何通过强有力的国家规划及基层政府的有效行政，使农民有序退出宅基地，并在居民点建设上兼顾群众需求与长远发展，不仅关系到建设资金的节约和有效利用，而且关系到农民安居乐业及城乡统筹发展的战略大局。
科学引导农民退出宅基地，相关部门应坚持以人为本、科学规划、因地制宜的原则，尤其应注意考察当地农民的就业模式及当地的经济、社会、文化情况，统筹兼顾，分类指导，有序推进。出于对国家宏观经济结构、农民流动机制以及乡村治理状况的综合考虑，笔者以为，村庄是多数农民生产生活的栖息地、休闲娱乐的精神家园，通过加强村庄规划及土地管理，可实现宅基地有序退出及新农村建设的目标。
第一，在新村居民点建设上，加强村庄规划。主要从以下原则考虑:
一是有利于农业生产和农民生活。农业收入是农民家计来源的重要部分，不可或缺。农民易地建房，应考虑生产方便，除此之外，还应考虑农民对购物、医疗、教育等公共服务的需求。在新村居民点建设上，搞好村镇规划，加强公共品供给，通过推进公共设施和公共服务均等化，为农民退出老宅基地创造条件。
二是有利于农民社会交往及农村精神文化建设。新村居民点建设既是乡村空间的重组，也是社会关系的重构。制定住宅规划，需要精心考虑农民在生活互助及精神交流方面更频繁、更默契等因素，营造良好的村庄文化氛围，增强新村居民点的凝聚力，引导农民退出老宅基地，搬到新村居民点居住。
三是居民点建设应兼顾现实与长远。农民在建房上的纠结，主要是担心房屋升级换代过快及有可能再搬迁。在新村居民点建设上，要考虑现实因素，同时考虑村民的长远忧虑，将农民诉求作为新村建设的重点，消除农民的后顾之忧。
第二，加强土地管理，保证农民有序退出宅基地，减少农民普遍多占宅基地的问题，达到节约利用土地的目的。加强土地管理，实现土地管理方式创新，可从以下几点着眼:
一是增强农民集约节约利用土地的意识。大力宣传宅基地集约化使用的意义，帮助农民树立正确的建房观和宅基地观，坚持“一户一宅”的法律法规教育，引导农民有序退出宅基地。
二是加强对农民“建新拆旧”的管理。严格审批，完善监察，严厉打击乱占耕地建房的行为，对擅自扩大宅基地面积的，要进行罚款、赔偿或房屋拆除。对于新建住房的农户，要求其必须退出老宅基地并备案调查，加强巡查和督察力度。“一户多宅”、“空心村”问题的形成原因复杂，应根据地方实际，做好调查清理，拟定解决方案。
三是完善宅基地管理制度。强化乡镇国土所建设，在人员编制、办公经费、政策倾斜等方面给予支持，增强其管理农村宅基地的能力与动力。建立宅基地动态巡查制度，加强土地执法监察，搞好宅基地专项清理工作，健全宅基地管理政策。对执法不严、违规审批、侵害百姓权益的行为，监察部门要追究相关人员的行政责任。
总之，完善土地利用规划及村庄建设规划，应坚持农民本位、循序渐进的原则，鼓励农民向新村居民点集中，引导农民有序退出宅基地。在坚持宅基地基本制度的前提下，完善操作性差、与现实脱节的政策，提高相关管理主体的执行能力，建立对违规管理的问责机制，建立常态化土地巡查制度，实现国家、村社、小农三者的协调发展。
五、余论
学界对农村宅基地问题的诸多讨论，其问题意识大多来源于建设用地指标紧张、耕地占用受限带来的城市发展乏力问题。在保障18亿亩耕地红线、保障经济社会发展合理用地需求的背景下，中央政府进行宏观经济调控，采取偏紧的建设用地供给策略，造成实地与指标的供不应求及相对高价问题。地方政府为了获取土地财政，促进地方经济发展，有强烈的突破中央宏观调控的冲动。国土资源部2008年出台的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，将城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，让地方政府看到了获取建设用地指标的希望。由此，地方政府集中复垦部分农村宅基地以增加建设用地指标，支援城市经济发展，使得复垦的宅基地具有了较高价值。对此，一些学者认为一般农村宅基地具有资产属性，并演绎出不少空间形态上的宅基地利用问题，这使得农村宅基地的性质、功能实质、问题根源被忽略。以有偿退出及使用权流转为核心的宅基地退出方案实际上是不可取的，因为对土地要素的过分关注以及对政策实践机制的忽视，不少地方在宅基地退出问题上变成了赶农民上楼、大拆大建的短期工程，损害了农民的利益。
宅基地退出机制的建立，不仅要考虑国家发展战略，还应呼应农民主体诉求。以规划和管理为主，注重农民生产生活方便，重视农村精神文化建设，兼顾现实与长远的宅基地退出和新村建设方案，不需要太多资源投入，即可实现农民生活条件改善、村庄居住环境改观、国家资金用到实处的目标。这种一举三得的宅基地退出和新村建设方案，值得我们深入调研，总结论证。
