近几年，一些地方开始探索宅基地有偿退出的实践，其中包括新增宅基地“拍卖竞价”、“抽签付费”以及通过“地票”等证券化的形式促进宅基地流转等多种方式和思路。这些实践在一定范围内确实解决了宅基地无序、违规利用的难题，使一部分农民在经济条件允许的情况下快速获得了宅基地，同时宅基地有偿退出也扩宽了农村基础设施建设资金筹集的渠道。但从总体来看，宅基地有偿退出和取得仍与我国法律赋予的宅基地无偿分配方式相背，面临着公平与效率的权衡问题，但作为农村宅基地制度改革的未来方向和路径探索，目前进行一些实践尝试，并对此进行理论探讨，具有一定的探索意义。
宅基地利用的现状、问题及原因
当前我国农村宅基地利用中普遍存在宅基地闲置、低效利用，居民点无序扩张、侵占耕地严重，宅基地管理混乱、退出机制缺乏等问题。笔者通过调研发现，江苏扬州城郊农村家庭房屋建筑面积达到174平方米、占地面积243平方米，远高于当地标准；南京市浦口区永宁街道侯冲村按规范手续批准用地建房的仅65宗、占5.7%，有批准用地手续但实际用地范围超出批准范围的有490宗、占42.9%；南京市六合区雄州街道西陈村陈西组、陈东组实际占地面积超过宅基地面积标准的90宗、占94.7%。此外，宅基地污染也是宅基地利用中出现的普遍问题，随着城镇化扩张，部分近郊的重污染企业对农村土地造成了污染，导致农村宜居度下降，农民不得不搬离。
造成宅基地闲置、违规使用的原因是多方面的，可从相关法律法规政策、管理体制、空间生产等角度对其进行分析。
首先，宅基地的福利性质与宅基地资产价值属性之间的冲突，导致宅基地违规占用、违法交易的行为出现。一方面在城镇化进程中，对土地收益的追逐驱使政府层面的违规行为产生；另一方面不同类型的农民因为念旧、或把宅基地视为未来保障，或因待价而沽等原因不愿放弃现有宅基地。
其次，从管理体制的角度看，农村宅基地与房屋建设规划和行政监管存在缺失，主要表现为：审批力度不够严格，对新增宅基地的审批未充分考虑农民刚性需求；没有制定宅基地收回程序、责任主体及补偿等；退出机制审查不足，对已故房主和一户多宅的审查力度不够；环境污染治理匮乏，村庄污染防治、环境治理力度薄弱。尤其是目前村庄规划的缺失导致农村建设无序发展现象十分严重。当前，新一轮农村土地制度改革全面部署展开，农村土地流转制度面临创新，不建立严格的规划管理和控制,农村土地资源和耕地保护必将面临更加严重的问题。
再次，宅基地退出面临层层障碍。一是农民只享有宅基地使用权，不享有所有权，没有交易和处置的权利，所以他们退出闲置或者低效利用的宅基地动力不足。二是以城乡建设用地增减挂钩为主体的宅基地退出方式，投资主体是地方政府，前期需要投入巨额的财政资金。而增减挂钩资金平衡主要靠房地产用地出让，新常态下房地产市场的低迷使得未来宅基地退出的资金平衡变成瓶颈。
宅基地退出实践及分析
扬州市宝应县范水镇迎丰村的宅基地拍卖案例分析。
范水镇迎丰村尝试宅基地拍卖实践源于当地新农村建设背景下的宅基地供求矛盾。当地国土部门联合村委会为解决这一矛盾，提出利用村里一块符合规划的建设用地作为宅基地，首先解决10户村民的建设要求。但是人多地少，如何分配宅基地才能公平公正？于是宅基地拍卖的思路由此产生。其主要做法是按国有土地出让的方式进行操作，在明确了“竞价须知”、“竞价公告”、“竞价规则”等规范之后，实施竞拍，并进行现场公证。
探索实践的成效包括：一是显化了集体土地的资产价值。通过这次实践，迎丰村获得了第一笔“土地出让金”，1629平方米的宅基地就为村里筹集到了139.8万元资金。二是促进了土地的节约集约利用。在参与竞拍的10户村民中，有7户在农村有旧宅基地，但根据竞拍的规定和竞得者签订的承诺书，均需在新房建成后依法拆除旧房，对旧宅基地进行复垦退还给村集体。仅此一项就可以节约用地10余亩。三是完善了集体建设用地的配置机制，改变了集体建设用地的无偿分配机制，杜绝了宅基地分配中的一些寻租行为和非法交易。
然而，这一实践却也面临着诸多制度缺陷和不足：一是产权设定问题。从迎丰村宅基地使用权拍卖的相关规定和具体实践来看，通过拍卖有偿方式获得的宅基地使用权与无偿获得的宅基地使用权并无差异。笔者建议，可将建设用地使用权设立为集体出让土地使用权（通过拍卖获得的宅基地使用权）、集体划拨土地使用权（通过无偿分配方式获得的使用权）、集体出租土地使用权等各类使用权，以此构建与国有土地产权外在形式一致、内在权益相同，涵盖各类用地的集体建设用地产权。二是市场运行问题。宅基地毕竟不是经营性用地，在选择相应的市场运行机制过程中应该有所区分。三是收益分配问题。对于拍卖后的收益分配办法却没有体现在这次探索的具体制度性文件中。作为土地有偿使用制度改革的关键环节，土地出让收益的分配机制必须明确。
无锡“双置换”、重庆“地票”、广州宅基地退出方式及福利效益对比。
无锡市“双置换”政策主要是以农民的农村住宅置换城镇住房，以土地承包经营权置换社会保障，使农民转化为城镇居民的身份。政府凭借公权力进行“超强干预”，具有速度快、成本低等优势，政府需要雄厚的财政实力。该做法的经济发展背景是，无锡市市场经济发达，乡镇企业具有一定的经济实力，凭借劳动力成本优势和政府资源调配能力，已经成为长三角的经济发展腹地。
重庆市“地票”模式是依托国家“城乡统筹”试点，政府主导进行宅基地复垦，将复垦后节省出来的农村建设用地指标打包作为“地票”放到农村土地交易所交易。农户获得地票收益，分享近郊土地的级差地租。该做法的经济发展背景是，重庆市属于山地经济，依靠快速的城镇化和城乡统筹综合配套改革的政策倾斜，发挥后发优势，成为西部最大的经济增长极。但当地农村土地市场不发达，偏远地区宅基地经济价值不高，整理潜力大。
广州市多样化的流转模式包括：政府公共项目的宅基地拆迁安置（白云区）、村集体主导的“城中村改造”（猎德村）、宅基地房屋租赁（棠下村）等类型。该做法的经济发展背景是，广州市属于外向型的市场经济，拥有多元化的经济主体，经济贸易极其活跃。当地农村市场发达，存在宅基地租赁、入股等多种形式。
这些地区宅基地退出后，当地农民福利水平排名是否有了变化？通过调研可对比分析：1.流转前后农民福利排序都是：广州、无锡、重庆市。福利功能的隶属度离最优水平存在一定距离。2.宅基地流转后农户福利的改善水平排序是：广州、重庆、无锡。3.代表农户福利功能的各次级指标变化幅度各不相同，更有因区域差异而导致的福利变化方向相反的次级指标。无锡市农户经济福利被削弱，社会保障提高；重庆市农业和非农收入同时增加；广州市的经济福利提高较大。
除此之外，其他地区宅基地退出经验还包括：苏州市农民的宅基地符合规划的也可申请征为国有，由宅基地使用权人补办出让手续并按土地评估价的40%向政府补缴土地出让金后入市交易；镇成立农民住宅置换中心，由该中心对因区位因素暂时无法交易的农民依法取得的住宅，在支付部分预付款后进行收购储备，余额待住房交易后一次付清；鼓励集体经济组织兴建农民公寓住宅，进城农民自愿退出依法取得的宅基地使用权的，可与自购的农民公寓住宅用地等价置换；上海市以宅基地出让的方式鼓励进城镇村民将宅基地让出给农村集体经济组织，由当地政府组织，以村为单位，在集体土地上重新规划建设，集中居住等。
对宅基地退出机制设计的思考
在经济新常态下，宅基地退出机制到底该如何设计？笔者综合了一些业内专家的观点：
宅基地制度改革的路径选择须循序渐进。有学者认为，宅基地退出是长期的过程，不能采取运动式的推动模式。宅基地制度改革的目标是“公平与效率”，应按照先确权与定标（准），有偿使用，最后按宅基地使用权的市场化与政府职能范围界定的改革路径进行。确权与定标是今后市场化的基础；有偿使用是推进市场化的第一步；在这些工作顺利推进和总结的基础上，将是市场机制与政府职能地位的清晰界定与完善。
实现农村发展的精明收缩与宅基地退出。首先，“整体治理”推进宅基地退出。流动人口与农村人口的宅基地退出要统筹安排，优先考虑流动人口的退出；农村人口宅基地退出与农民长远生计制度设计统筹安排；以时间换空间，依据年龄、意愿等影响因素整体推进。其次，赋权推进宅基地退出。由模糊产权变为明晰产权、由歧视产权变为平等产权、由物的产权变为收益产权。再次，市场推进宅基地退出，实现集体成员宅基地区位竞价。最后，“反弹琵琶”，从知难而进到知难而退。留空间于集体，留用地于农民，留“余地”于政府。
宅基地有序退出一揽子的政策改革必不可少。农村宅基地的有偿配置与流转是趋势，将来面临的问题远比当前的城市土地市场要多而复杂。对这些问题如果没有一个系统的判断与充分的估计，改革将难以有效推进。而宅基地整理、置换、复垦实施过程还涉及跨村安置、退出宅基地补偿、承包地调整、整理收益分配等诸多问题，在城镇社区安置还涉及到户籍制度、城乡社会保障差异、就业等问题，都需要必要的配套政策及制度支持。所以，需要跳出宅基地退出来看退出问题，涉及土地、人口、法律层面的系统的一揽子政策改革必不可少。
宅基地退出机制要考虑地区和农民需求的差异性。从宏观上看，我国农村地区除少部分因地理位置毗邻城市而直接享受带动发展效应外，其余的大部分仍属于经济欠发达或偏远农村地区，而这些地区的农民才是真正农民利益的代表。宅基地退出机制的设计要考虑到地区差异性，同时也要考虑到农民需求的差异性。农民对宅基地的需求按照用途分类可分为，一是居住性需求，包括长期需求、季节性需求；二是保障性需求，将宅基地视为生活保障；三是经营性需求，这部分宅基地改造后具有一定的生产经营能力。针对季节性居住可合理安排高容积率的集中住宅，而针对保障性需求可将实体需求转化为权能需求，而针对经营性需求要结合村庄产业特色，进行合理规划。
（作者分别就读和供职于南京大学地理与海洋科学学院）
