2014年中央一号文件提出，要“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作”，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。2015年中央一号文件进一步指出，“做好承包土地的经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点工作”。为了了解基层土地确权与抵押融资试点情况，课题组近期对云南省文山州进行了调查。
农村土地确权颁证与抵押进展
云南文山壮族苗族自治州位于我国西南边陲，是典型的“老、少、边、穷”地区，山区和半山区占97％，所辖8县市均为国家级贫困县，2013年地方财政收入71．7亿元，农民人均纯收入5460元，约为全国农民人均纯收入平均水平的60％。
截止到2014年底，文山州农村承包地经营权、林权基本已经完成确权发证登记到户，宅基地与农房登记发证较为滞后，农村集体土地建设用地纠纷多。
在确权基础上，文山州同步开展农村产权交易中心与林权、土地承包经营权、农户房屋所有权及宅基地使用权等三权三证抵押贷款工作。依托公共资源交易中心及政务服务中心，文山州建立了8个县（市）级农村产权交易中心、93个乡镇农村产权交易中心。在三权三证抵押贷款方面，共发放贷款304544万元，以林权、农户房屋所有权及宅基地使用权抵押贷款为主。具体来看，林权抵押贷款127901万元，占比42．0％；土地承包经营权抵押28884万元，占比9．5％；农户房屋所有权及宅基地使用权抵押贷款144367万元，占比47．4％；另有其他类型的农村产权抵押贷款3392万元，占比1．1％。
确权、抵押贷款试点中的主要问题
1．面积与证书不符。
文山州农村承包地的台账面积与第二次全国土地调查的数据差异较大。文山州承包地的台账面积为306．12万亩，而二调耕地面积为1021．42万亩，后者是前者的三倍还多。由于确权面积关系到粮食直补等惠农补贴问题，农户希望将多出的面积落实到户，但中央层面尚缺乏统一的制度安排，基层部门仍按二轮延包档案面积计算相应的惠农补贴。村与村、户与户之间的权属争议在确权过程中显化，争执不下、难以确权。部分县市虽建立了农村土地仲裁庭，但人员不足，纠纷调处率低，乡镇农村土地承包经营权证管理人员尤为不足，部分案件几经调处仍不成功，确权过程中部分农户存在抵触情绪。
2．地方财政困难，经费捉襟见肘。
具体而言，确权成本包括宣传培训、测绘作业公司的综合服务费、证书制作费用等。
目前，中央文件规定，确权颁证工作经费以地方财政为主、中央补助为辅，各级政府的经费分担比例尚未明确。调研中发现，确权经费完全由县级政府承担。落后地区的县级政府财力紧张，无力负担。
从全州的情况来看，根据地形与测绘难度的不同，各地每亩的综合服务费从17元到30元不等，经初步测算，文山州完成土地承包经营权确权共需要20822．09万元。农村房屋所有权与宅基地使用权确权的经费预算分别为7904万元、8978万元，但资金缺口分别高达7162万元、7011万元。需要指出的是，上述成本的匡算尚未包括村干部等工作人员的误工补助。
3．如期完成确权难度很大。
调研发现，落后地区的农民外出务工较多，大部分村小组超过四分之一的村民外出务工，部分村小组村民外出务工比例超过半数，留守老人及小孩讲不清本户情况，影响了确权的效率与进度。整户外出的情况也较为普遍，在确权过程中很难联系到外出户，在目前的政策框架下，确权的短期收益极为有限，外出农户回乡配合确权工作的积极性低，造成无人指界和签字，亦无法完成入户实地测量及权属调查。文山州80％以上为山区、半山区，地块分散，加之边境地区航拍需要非常复杂的审批手续，加大了确权的难度，如期完成确权难度很大。
宅基地和农房确权过程中，一户多宅、超标准占地等不合法比例过高，难以确权。由于农村房屋所有权确权是在宅基地确权发证基础上进行的，宅基地无法颁证直接影响了农房所有权的确权进度，三权三证抵押融资工作也难以有效开展。
4．抵押存在法律障碍，流转、评估机制尚不健全。
《农村土地承包法》规定，农村集体土地不具备抵押贷款条件。从文山州的政策实践来看，目前虽允许承包地的经营权进行抵押，但经营权实际上是承包权的子权利，在母权利无法抵押的情况下允许子权利抵押，不仅与现有法律法规冲突，更为严重的是，在发生风险的时候，银行方面难以将抵押物变现以实现真正的债权。
在宅基地和农房的抵押贷款方面，由于宅基地为集体所有，农户只拥有使用权，且只能在本集体内流转，进行抵押出现风险时，银行亦很难将其变现。因此，银行贷款意愿低，多数商业银行不愿意介入。抵押功能是否能充分实现，关系到农民的相关财产权利是否可以从资源变为资产的问题，并直接影响到农户对于确权的积极性。
此外，三权流转、评估机制不健全，也影响了三权三证抵押贷款权能的实现。具体来看，林权权属评估虽有明确的实施办法与办理程序，但林木种类繁多，价值不易确定，加之存在森林火灾、病虫害、自然灾害、群众盗伐等风险，保险公司不愿将其纳入保险范围，抵押贷款成功率低。
在农村宅基地和农房、农村土地承包经营权方面，没有完善的农村宅基地和农房收储管理中心，缺乏相应的管理机构与权属评估机构，保险公司亦未开展相关保险业务，实践中以农村基层信用社的自评为主。
5．基层政府、金融机构和农民积极性不高。
基层政府在确权过程中面临经费困难、政策不清、农户不配合等诸多困难，部门之间协调不足，与确权相关的户籍与税务部门并未参与确权，存在服务盲区。
调查中发现，农村信用体系建设滞后，银行贷款意愿低。落后地区的农户信用意识薄弱，征信体系不健全，信用户、信用村的评定依靠信用社一户、一村地调查，费时费力，进展缓慢。加之农业为天然弱质性产业，面临自然风险、市场风险与政策风险，不确定性高，金融机构难以做到有效的风险评估与控制，除开展国家明确规定的涉农贷款外，对农村土地产权抵押等缺乏积极性，常常以农户居住分散、难以调查核实抵押物成本等理由“恐贷、惜贷”。此外，抵押物价值低，也影响了银行的贷款积极性，例如，广南县那洒镇符合确权颁证的5072户农房，均为1987年以前建成的土木结构房屋，价值极低，难以抵押。
调查中还发现，农户的产权意识淡薄，也影响了确权的进度与抵押贷款工作的开展，部分农民认为农村产权历来是属于自己的，多年来没有什么争议，颁证与否不重要，贷款手续繁锁，额度却很小，对能不能确权颁证、能不能流转或抵押存在着无所谓的态度。此外，随着劳务经济的兴起，资金密集度高的经济作物种植有所减少，一定程度上也弱化了农户的资金需求，三权三证抵押贷款中有相当比例为外出打工的农户回乡建房。
6．相关政策和制度不配套。
确权工作中的诸多具体矛盾与问题的解决，缺乏相关政策与制度的配套。具体包括：
（1）承包地确权过程中，土地承包经营权的共有人问题处理难度较大，目前尚缺乏统一的规定。文山州各地的实践中有“份额共有人”、“份额共有人＋户籍共有人”、“二轮延包时的人口”等处理方式。
（2）原有土地承包经营权证书只有四至界限，加上插花地等原因，一地多证现象较为普遍，林权证、草地证、退耕还林证与原承包合同证书重复较多。
（3）经营权证书的标准和式样等确权过程中许多具体问题未明确，对工作的有效开展带来了困难，由于缺乏统一的数据库处理软件，作业单位采集的数据无法处理，如仓促完成，重复投资难以避免，未来纠错成本高。
（4）宅基地和农房确权过程中，一户多宅、超标准占地等问题如何划断，中央层面缺乏统一规定。
（5）在农村产权抵押贷款中，贷款条件、申报材料、贷款额度与程序以及政府的有关扶持措施等具体内容都有待进一步完善。
（作者单位：刘守英系国务院发展研究中心学术委员会副秘书长、李青系国务院发展研究中心农村经济研究部副研究员、王瑞民系中国人民大学经济学院研究生）
