土地资源的紧约束，已经成为上海城市发展的新常态。在2016年上半年刚公布《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确，“十三五”期间要严控建设用地规模。到2020年，全市规划建设用地总量实现负增长，建设用地总量控制在3185平方公里内，现状低效建设用地减量50平方公里。
作为上海的重要街镇，地处东海之滨的浦东新区祝桥镇正迎来千载难逢的发展机遇。浦东国际机场、中国商飞大飞机项目总装基地、上海自由贸易试验区机场保税区以及上海迪士尼乐园四大要素为正在建设中国航空城的祝桥镇添色不少。
然而在整个上海土地资源紧约束的大背景下，祝桥未来几年建设用地指标几乎为零。巧妇难为无米之炊，没有土地，何谈航空城蓝图？
打破思维定势、另辟蹊径。祝桥人利用土地减量升级打破资源硬约束。这套名工业用地“减量化”思路，从旧工业企业下手，清拆清除，减下来的土地指标用于集中建设区域，减量后的土地则复垦为农田。通过减量化，祝桥镇不仅破解土地指标瓶颈，进而还推动产业转型升级和新型城镇化建设，为上海城市建设者们开拓出了一条引领城市全面协调可持续发展的绿色之路。
先立：用地“做减法”
传统用地扩张式发展模式已经不再符合上海土地资源的现实情况。如果建设用地减量化这篇文章不做好，整个上海的发展是灾难性的。这是当前主政上海的党政干部们以及城市建设者们共同的认识。
土地已成为上海当前面临的最大资源瓶颈。截至目前，上海建设用地总规模超过全市陆域面积的40%，明显高于不少国际大都市。据介绍，上海此前设定的2020年建设用地规模目标为3226平方公里，接近全市陆域面积的48%。而2016年，上海将2020年的建设用地规模目标确定为3185平方公里，为未来建设用地的“终极规模”。在土地利用问题上，上海已经给自己戴上“紧箍咒”，城市发展进入资源“紧约束”阶段，必须转型升级。
据统计，上海现状建设用地中工业用地比重偏大，其中，规划建设区外现存低效工业用地约占198平方公里，该区域工业用地占全市工业用地比重接近1/4，工业总产值占比却不到10%。规划建设区外工业用地低效的情况在祝桥尤为突出。据了解，此前在全镇广大农村地区，散布着大大小小几百座厂房，工业用地总量达到185公顷。这些企业大多从事砖瓦、棉纺、化工、印染等“三高一低”产业，效益低、污染大，周边村民多怨言。
面对如此的困局祝桥给出的答案就是工业用地减量化。历时1年多，祝桥镇工作人员对全镇建设用地进行地毯式摸排，最终拿出照顾到各方利益的具体实施意见：对产业低端、经营又困难的企业，政府进行市场化清拆补偿，企业多一条退出选择;而对村民来说，尽管村级企业关闭了，但镇里确保3年村级收入不减，今后集中建设区的经济效益提升后，还将按一定比例“反哺”农村，实现共赢。
减量化工作是一项系统工程，涉及部门众多，根据指挥机构权威性、牵头部门专业性，实施部门针对性的设置原则，祝桥镇成立了由镇党委书记、镇长任双组长，分管城镇建设、农业发展、经济财政、“三违”整治的副镇长任副组长，相关部门负责人为成员的领导小组；领导小组下设减量化办公室，抽调专业力量专职从事减量化工作；另组建企业清拆、资金保障、土地复垦、历史违建拆除四个专项工作组，形成了党委领导、政府负责、减量办牵头、专项工作组分头推进、各部门协同配合的工作格局。
此外，根据“先易后难、先区外再区内、先工业后宅基、同步兼顾土地整理复垦”的实施原则，祝桥镇深挖潜力、筛选比对，综合地块体量面积、清拆成本、经营状况、产能情况、企业意向、复垦条件、产业结构调整、“三高一低”等要素、因素，合理制定减量化计划和推进时序。同时，祝桥镇还出台了《祝桥镇工业用地减量化工作实施意见》、《祝桥镇土地垦复工作实施意见》，制定了企业清拆奖扶工作方案、专项资金配套方案和历史违法用地3年清除方案，为减量化工作的顺利推进提供有力的政策支撑。
2014年11月27日，首批27家有意清拆的企业与祝桥镇政府签订了《祝桥镇工业用地减量化意向协议》，至2015年一季度，34家减量化企业全面完成签约，并相继进入交房、清拆、复垦。当前，土地减量化已成为祝桥常态性重要工作，2015年，祝桥在满足减量化技术条件，综合平衡清拆成本、指标产出率、复垦潜力的基础上，充分结合产业结构调整工作，尽量将历史违法用地纳入，同时通过全方位政策宣传，加大引逼力度，提高企业主动减量化意愿，确定了第二批工业用地减量化面积35公顷,涉及企业69家。目前，签约工作已全面完成，正全力推进清拆、复垦工作，过半项目已进入验收程序。据统计2014年~2015年，浦东新区下达祝桥工业用地减量化任务量30公顷，祝桥共计实施50公顷，超计划量20公顷。而这些“减”出来的土地指标，将用于建设为大飞机基地配套的航空商务区，以及适合祝桥发展的高端航空物流。
后破：转型“做加法”
习惯了城市“摊大饼”发展模式的建设者在紧约束面前，也在探索转型新路径。在上海，推进减量化，实现“负增长”，就要先“存量优化”，把低效用地转为高效用地。
必须承认，转型是痛苦的，是一个城市升级的“涅槃”过程，不仅需要持续的努力，还需要勇气和智慧。在这方面，祝桥人展现了他们的勇气和智慧。在当初签订《祝桥镇工业用地减量化意向协议》时，祝桥镇还与启东滨海工业园区合作共建启东滨海祝桥工业园，通过产业政策的合理引导，运用鼓励发展机制，帮助有意向的减量化企业落户园区。通过合作联动，加强政策对接，深化资源共享，助推祝桥航空产业发展和启东滨海现代化工业城建设联动发展。
“双方合作是三方得益，启东拿到了相对优质的企业，祝桥实现了土地减量化，企业还拿到了清拆奖励。”祝桥镇减量办主任陶仁炯说：“减量化中，绝大部分企业为‘三高一低’企业，应予直接清拆。镇里邀请第三方评估机构，对这类企业进行评估之后，镇里给予一定数额的清拆奖。”不仅如此，减量化腾挪出的建设用地指标用于祝桥工业园区后，租赁收入远大于各村集体收入，同时产业结构的提升给祝桥镇里带来的效益也不可小觑。
减量化工作，“减量”是基础，“增效”是核心。祝桥镇以土地减量化工作为平台，与其他有关联度的工作有机结合，不断扩大工作成效。减量化中“六结合”路径的实施，成为祝桥镇产业结构升级、集镇形象提升、功能布局优化、人居环境改善的助推器。
与郊野单元规划相结合，实现“减”“规”合一。为最大程度体现郊野单元规划对减量化工作的引领、推动作用，充分利用郊野单元规划释放的政策红利，祝桥将土地减量化纳入郊野单元规划编制作通盘考虑，因地制宜制定了近期、中期、远期三期减量化计划，前置植入规划编制过程，确保郊野单元规划修编的科学性和前瞻性。
与产业结构调整相结合，实现“减”、“调”并进。根据104区域重点发展，195区域转型发展，198区域有序退出的产业发展新格局，祝桥对198区域全面实施减量化战略，减量化与产业结构调整计划双向结合、同步推进，以“减”促“关”、以“减”促“转”，并根据减量化企业的产业特点，分类实施“关、停、并、转、迁”。
与人口调控相结合，实现“减”、“控”同步。首先，低端、劳动密集型的工业制造企业无条件列入减量化计划。其次，将信息采集关口前移，与外口协管员建立信息全程对接跟踪机制，及时报送关停和迁出企业的外来人员信息，大大提高了数据采集的准确率，做到“来登去销”、应销尽销，实现了产业人口的有效分流。
与“三违”整治相结合，实现“减”“拆”互动。对历史违法用地、违建面积大的企业首当其冲列入减量化计划，拆违力量全程参与、适时介入，以拆违促谈判、以谈判助拆违，形成了拆违与减量化互为目的、互为手段的工作模式。减量化中共拆除违建56898平方米，取得了减量与拆违的双赢。
与环境治理、生态修复相结合，实现“减”、“治”相接。在满足耕作的基础功能后，祝桥镇对复垦地块及周边实施环境治理和生态修复，与新农村改造、建设“美丽乡村”等有机结合，还村民一个宜居的生活环境，使减量化真正成为一项上级要求做、基层愿意做、村民欢迎做的惠民工程。
与祝桥开发建设相结合，实现“拆”“建”联动。按照土地指标增减挂钩的要求，在减量化推进过程中，祝桥始终坚持科学论证，坚持减量化整治复垦计划与土地出让计划匹配。同时借助郊野单元规划，对减量化区域、类集建区和出让地块进行投入资金成本、新增建设用地及占补平衡指标、土地溢价收益总体方案的测算。通过土地招拍出让，镇综合发展财力可快速积累；通过规划布局优化，集镇功能形象可快速提升。
