城镇化过程中要力避土地财政冲动
多年来，我国地方政府扩大财政收入的一个非常重要渠道是通过招商引资发展本地制造业和服务业，尤其是通过房地产业高速增长获取营业税和土地出让金等。在这个过程中土地成为最重要的政策工具，是谓“土地财政”。当前城镇化作为一项基本国策正在各地拉开大幕，如何避免土地财政的痼疾搭上城镇化的快车，是保障城镇化健康和持久发展的关键。
土地财政有其特定历史成因。我国近十几年的工业化是出口导向型经济的工业化，并因早期政策和地理因素等而导致资金、资源和劳动力被吸引到沿海地区及其出口导向型部门，央行投放的基础货币也由此更多为该地区获得，变成企业利润、政府税收、员工工资等。集聚效应形成了沿海地区土地相对于其他地区土地的级差，并使沿海土地和其他资产得以高估价，在市场化银行体制下又获得了信贷优势。目前我国城市土地政策实行土地批租制，即通过预收50至70年的地租来回收部分未来土地增价用于市政建设，社会财富流向并集中于经济区位好的城区，使这些地区土地及房产市场价值暴增。城市土地政策导致土地级差地租为少数人占有，并形成了不合理社会激励机制，非常不利于产业升级，也无法发展社会内需。当前的土地财税政策造成了地租分配的不平等，地价越来越高，使城镇化先来者与后来者之间的税收负担极不均衡。
按常住人口指标衡量，中国经历了城镇化空前快速发展的10年，期间居民消费率从45%下降到35%，似乎说明了中国特色的城镇化伴随的是内需不断萎缩及收入差距扩大。形成了经营城市实际上是经营土地，能否经营成功关键在于该区域在土地级差格局中所处的位置的局面。集聚效应产生了级差地租，意味着优势资源只能集聚到此；在城市化进程中城市地产在增值，远乡在相对贬值；沿海工业化地区土地在增值，中部在相对贬值，二者此消彼长。一个地区土地经营是否成功取决于该地区土地的区位优势，惟有级差地租为一个较小地域范围内部成员享有，才能平衡本地被拆迁征地居民利益与政府财政收入利益。
中国未来几十年最大的发展潜力在城镇化，如果动力还是地租竞逐，还在深化已有的土地财政模式，那么收入差距还将加大，内需会更加萎缩，中西部困局或更加深化。要解决之，需要进行经济结构的彻底调整和全国性财政体制的重建。就后者而言，需要通过一般性转移支付大幅度减少地区间人均财政收入的差异，实现公共服务均等化的目标。对于中西部地区应甄别一部分政府项目评估其公益性质，使用自主发行的主权货币消灭一部分地方政府债务，还应大幅度降低或根本取消出口退税，用节余的中央财政资金补贴中西部地方政府财政，消化其债务，并帮助其进行社会保障和基础设施建设。
靠土地出让收入很难撑起地方财政
土地出让收入在地方财政收入中所占比重居高不下，在地方财政收入不能满足建设需要时便通过多卖土地抬高地价来增加财政收入，并认为土地出让收入规模大小决定了地方财力。但实际表明，土地出让收入规模与中央财力集中程度不存在联动关系，如2008年至2011年土地出让收入规模年均增长50.4%，但中央财政收入占全国财政收入的比重不增反降，从53.3%降至49.4%，相应提高了地方财政收入所占比重；另外，土地出让收入规模与地方财力状况也不存在此消彼长的关系，既然土地出让收入是由地方财政收入不足导致，那么财政收入较少的地区土地出让收入应较多，而财力状况较好的地区土地出让收入应较少。而事实是财力状况较好的东部9省土地出让收入约占全国的2/3，较差的中西部22个省份土地出让收入仅占1/3。另外，各地区年度建设用地出让规模受国家土地利用总体规划和年度计划的严格限制，地方没有增加指标的决定权，且从2007年开始土地出让收入全部纳入地方政府性基金预算管理，不能用于平衡公共财政预算。由此看来，多卖土地并未增加地方财政收入。新型城镇化势必会带来新一轮的土地开发热潮，但这绝不是土地财政的救命稻草，相反这次城镇化的改革窗口或将成为削弱土地财政的良好契机。
土地财政成因于土地供应管理机制
与国外土地私有化程度较高不同，在我国现行土地管理制度下土地实行公有制，农地征用转为建设用地须先由政府进行征收，再由用地单位和个人依法申请。土地供应采取划拨和出让两种方式，除军事、保障性住房和特殊用地以划拨方式供应外，其他用地都以招拍挂和协议等方式出让，价格由市场决定。近年来，全国土地供应总量中划拨约占40%，出让占60%，其中招拍挂供地约占出让供地总量的八至九成，剩余的10%至20%为协议供地。在供地过程中，用地一方向政府缴纳征地和拆迁补偿费用或土地成交价款，形成土地出让收入。可见土地财政成因在于土地供应管理机制，土地出让收入根本上源于国家土地用途管制及城市发展带来的特定位置土地的增值，只要经济社会发展需要使用土地，土地出让收入就必然存在。
依靠房产税无法解决土地财政问题
目前寄希望于以房产税为代表的财产税取代土地财政的呼声日高，但房产税与土地出让金没有直接联系，前者的对象是业主房屋价值，后者取决于市场对建设用地的需求。惟一的联系只是房产税增加的成本可能会影响到市场对房屋的需求量，从而减少对土地的需求，降低土地出让收入。实际上，在目前供需严重不匹配、房屋需求刚性特点鲜明的情况下，这种影响的范围极为有限，况且房产税对首套房免征又大大减小了影响范围。即便地方政府能够因为房产税收入的增加而减少对土地出让金的需求，单靠房产税也难以弥补土地财政的缺口。去年，全国土地出让收益近3万亿元，若按目前试点的征税标准，在全国全面推开房产税的情况下，其规模也就约5000亿元。显然，目前大幅扩大征税范围或提高征税标准都不现实。
新型城镇化或可动摇土地财政基础
新型城镇化最鲜明的特点在于告别无序开发，妥善处理好保护耕地、节约用地和维护农民权益三大问题，通过建立灵活规范的征地制度，限制地方政府的征地范围和权限，建立多层次、动态调整的征地补偿方法，提高土地利用效率等，都会对现有的土地管理制度提出新的要求，或能够从根本上动摇土地财政所赖以存在的基础。
二次土改松绑土地财政或为突破口
中国改革已近临界点，城镇化被视为最可能的改革突破口，而如何在土地改革上寻求破题则是关键。以土地“当量”换总量或可行。今后10年的城镇化需要以持续稳定的城镇建设用地投入作为基本保障，而面临的最大约束是坚守18亿亩耕地红线的政策，但这只是对总量的控制而非质量的保护。我国18.26亿亩耕地中，目前中低产田占了13亿亩，所谓土地“当量”类似于标准煤概念，即把各类具有不同粮食生产能力的耕地基于某一产出标准折算为标准值，用以对不同地域、自然条件和生产能力的土地统一计量核算和评估交易。将土地“当量”作为不同地区的耕地和建设用地的统一计量标准，就可在全国范围内建立土地“当量”交易市场，同时可改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线。
房价过高阻碍了城镇化进一步推进
与城镇建设用地紧张相关联，我国新型城镇化面临的另一重要问题是高房价，而政府过分依赖卖地收入在一定程度上推高了房价，阻碍了城镇化的推进。在当前建设用地供给模式下，政府财政过度依赖土地收入，大量征地与被征地主体间的利益平衡变得越发困难，由于补偿或安置问题导致的群体性事件逐渐突出。大量城市有一半到2/3的建设资金来自于土地出让收入，政府性债务40%以上靠土地收益偿还。经济学家吴敬琏说，以赚取土地差价推动的旧型城镇化造成诸多问题，过去几十年在这一造城运动中的土地价差保守估计已达30万亿元。有专家认为，应改变供地方式，建议一是由政府承担土地购置和开发成本，向土地使用者按零地价或低成本价格供地，项目建成后销售的房价则不得包含地价或仅能包含低成本地价，但持有后每年需按房产市场价格的一定比例缴纳房产税；二是地方政府的卖地收入除征地成本外上缴中央政府，以避免地方政府过度依赖卖地收入；三是政府退出征地过程，实现建设用地供给的市场化，除基础建设、公共设施等用地由政府直接参与征地外，不再参与土地征收出让过程，这也是其他国家土地制度的一般安排。其中第三方案的优势在于土地市场化改革一步到位，可理顺土地供应和价格决定机制。
或应大力推动地方市政债市场发展
若非土地财政建设资金从何而来？可先看城镇化的资金需求规模。一个农民进城安顿下来平均约需12万元，目前已有两亿多农民在城里，还有约两亿要进来，即存在总额40万亿至50万亿元的投资需求。此前地方政府获得该资金的渠道主要靠土地出让和地方融资平台贷款，今后显然再难行得通，可行的出路或许是允许地方政府发行市政债。政府购置和开发土地的支出可通过发行市政债筹集，其偿付能力即为土地开发项目未来所带来的现金流，包括可稳定征收的财产税、公共设施及服务的使用者付费、商业繁荣后带来的各种税收增收等。其实，随着近年地方政府融资平台规模不断扩大，推出市政债来解套土地财政的呼声就一直不断。数年前周小川就表示通过“市政债+财产税”的组合能够形成约束力有效的资金流在时间轴上平移，有助于解决城镇化过程中的融资问题。还有认为，此举可缓解平台再融资和对银行还款的压力，利于清理地方融资平台及债务混乱，并使地方政府成为可以评估信用质量的单一实体。更重要的是，应尽快修订《预算法》，允许地方政府发行市政债，且近年来我国债券市场健康快速发展已具备了引入市政债的条件。
