程啸
财新网“不动产登记漫谈”专栏作家。法学博士、清华大学法学院副教授、硕士研究生导师。国土资源部不动产登记专家委员会委员兼“制度建设专家组”召集人。多次主持或参与住《房屋登记办法》、《土地登记办法》等规章的起草或修订。目前正全程参与《不动产登记条例》的起草工作并负责《城市房地产抵押管理办法》的修订工作。
最近，国土部正式公布的《不动产权证书》上,“使用期限”一栏突然成了社会大众关注的焦点。
有人说，证书上的这个“使用期限”一下子使得全国的房主变成了房客，今后即便是房屋所有权也要有期限限制。顿时，各种质疑之声、愤怒声讨以及阴谋论在网络上流行开来。
对于这个始料未及的新闻事件，国土部很快做出了反应，明确指出，这个使用期限不是房屋所有权的期限，房屋所有权没有期限，而只是土地使用权、海域使用权等有期限的物权。
两会期间，国土部部长姜大明为此主动向新闻媒体做出了说明和澄清。应当说，对绝大多数人而言，房主变房客的这个忧虑是完全可以打消的。这个新闻热点事件也算暂时告一个段落。
不过，围绕着《不动产权证书》的使用期限却有几个问题，是需要做进一步的说明和讨论。
为什么要有使用期限？
在民法上，物权分为所有权和他物权，他物权又称限制物权，即这些权利是从所有权上派生出来的，是权利内容上受到限制的物权。他物权包括用益物权和担保物权。用益物权中最典型的包括建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权以及海域使用权等。
不动产权证书上填写的使用期限主要是针对用益物权中的建设用地使用权、土地承包经营权和海域使用权。对于广大生活在城市的拥有房产的民事主体（自然人、法人或其他组织）而言，关系最密切的就是建设用地使用权。因为所谓不动产的统一登记，对城市而言，主要就是房地统一，即房屋登记与土地登记的统一。不动产权证书上记载的权利也就是房屋所有权和建设用地使用权。所谓使用期限就是这个建设用地使用权的期限。
建设用地使用权，以前也称国有土地使用权，它是从国家土地所有权上派生出来的一种用益物权，取得此种用益物权的方式主要就是出让、划拨和转让。在中国，土地、森林、矿藏、水流、海域等自然资源基本上都实行公有制，即国家所有或集体所有。《宪法》第10条第1、2款规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”既然城市的土地都归国家所有，那么私人要利用土地建设房屋就必须从国家那里取得土地的使用权。于是，便有了建设用地使用权。
可是这个使用权毕竟不是所有权，不能永久存续，应当有期限的限制。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定：“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。”由此可见，建设用地使用权存在最高的年限既是这种权利本身的性质所决定的，也是法律所规定的。
事实上，在不动产权证书上记载使用期限，对于保护交易的相对人也是非常有必要的。在任何房产买卖中，买方买到的实际上是两个权利，一是房屋所有权，一是土地使用权。对于购买单独一栋办公楼、厂房或别墅，土地使用权是具体存在于某一宗地之上的。但是，对于城市多层、高层住宅而言，所谓土地使用权实际上一种观念上的份额的存在。然而，不管怎样，土地使用权的价值除了取决于其区位性外，还取决于剩余的期限。试想，同样的地段，同样面积的房屋，土地使用权期限剩余40年的价值肯定小于剩余60年的。所以，在不动产权证书上记载使用期限是非常有必要的。
使用期限届满后怎么办？
既然存在使用期限，就无可避免地存在使用期限届满的问题。中华人民共和国成立后的首次土地使用权的招拍挂活动是在上个世纪80年代。1987年9月8日，深圳市以协商议标形式出让了有偿使用的第一块国有土地；9月11日以招标形式出让第二块国有土地；12月1日又以拍卖形式出让第三块国有土地使用权。1988年7月9日，上海市第一次以国际招标方式出让虹桥开发区内26号地铁共1.29万平方米土地50年的使用权。如果以建设用地使用权最短的最高年限40年来计算，在上个世纪八十年代末出让的这些土地的使用权期限将在2020年左右相继到期。并且，随着时间的流失，还会有越来越多的土地使用权期限逐渐届满。因此，社会大众对于土地使用权期限届满后如何处理的问题，非常关注。
2007年施行的《物权法》第149条区分土地上的房屋是住宅还是非住宅，分别对土地使用权期限届满后的处理方法做出了规定。如果是住宅的建设用地使用权期间届满的，则自动续期。如果是非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。
然而，《物权法》第149条过于原则抽象，有许多问题没有说清楚，不具有可操作性。比如，所谓住宅自动续期，究竟是如何自动续期？续多长时间？要不要补交出让金？再如，非住宅的土地使用权期限届满后，究竟能不能续期？如果不能续期，该土地上被收回后，其上的房屋等不动产在没有约定的情况下归谁？如果归政府，要不要对所有权人进行合理的补偿？
由于土地使用权是不动产权利，涉及广大民事主体的重大财产利益。有必要由全国人大及其常务委员会通过法律的方式加以具体规定。孟子说，“有恒产者，有恒心”。如果对于土地使用权到期后如何处理，没有可靠稳定的预期，那么民众对未来就会丧失信心。因此，希望全国人大及其常委会能够重视此事，尽快制订相应的法律规范，科学合理地规定土地使用权期限届满后如何处理的问题，从而更好地保护广大民众的不动产权利。
作者为法学博士、清华大学法学院副教授、硕士研究生导师。国土资源部不动产登记专家委员会委员兼“制度建设专家组”召集人。
