最近，笔者对江苏省阜宁县新沟镇中心村宅基地使用情况进行了实地调查，以此为基础，对现阶段宅基地退出的困难以及未来的解决路径进行探讨。
农民为何不愿退出宅基地
笔者所调查的新沟镇中心村村域面积5.12平方公里，全村耕地面积4953.6亩，建设用地总面积588.6亩，其中农民宅基地占地290.5亩，占建设用地比例为49%。经调查，中心村现有常年闲置宅基地40户，占总户数的4%，在城镇购房的有145户，占总户数的14.7%。但与此对比的是，农民自愿退出宅基地积极性却不高。全村自愿退出宅基地的仅有77户，占总户数的7.8%，其中要求到县城安置的有72户，货币安置结算的5户。
通过对全村农民情况的调查，笔者认为，宅基地有偿退出动力不足的原因主要有：
宅基地使用的无偿性和无限期性。根据《土地管理法》规定，宅基地使用权系农村集体经济组织成员的福利性待遇，与农村集体经济组织成员的身份紧密相连。由于取得、留置无成本和无期限，所以农民对防止宅基地面积超标缺乏积极性，也不会刻意追求节约用地，只希望自己的住房越大越好。加之，农民对宅基地“私有”观念根深蒂固，即使有能力在城市买房的农民，也不愿意退出其在农村的宅基地。
农民对城市生活缺乏安全感。土地作为农村发展的最基本生产资料，是农民长远生计的根本依赖。农民放弃了宅基地意味着放弃了在农村的存在感。对进城农民来说，由于城市社会福利不健全，即使自己在城里拥有了住房，仍然对城市生活缺乏安全感。所以，宅基地是进城农民职业生涯失败或者年老后的生活依靠和寄托，一般来说农民都不会轻易放弃。
缺乏退出激励机制。宅基地是不完整的用益物权，根据法律规定，农民对其只拥有使用权，并没有处置权和收益分配权。例如：《土地管理法》规定只有符合以下三种情形之一的才可以收回宅基地使用权，即乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；不按照批准的用途使用土地的；因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。只有第一种情形收回农民集体土地，才会给土地使用权人一定的经济补偿，其他两种情形一概不会补偿。由于缺乏有效的激励机制，影响农民退出宅基地的积极性。
拆迁资金需求大。随着城镇化进程的加快，以及土地资源的日益稀缺，集中居住将是农民未来安居的必然趋势。但通过拆迁安置的方式实现农民退出宅基地，其所需资金过多，拆迁成本过高。以新沟镇中心村房屋拆迁安置补偿为例，根据阜宁县《关于调整县城房屋拆迁补偿标准的通知》，阜宁县对中心村自愿退出宅基地的77户农民，需拆迁安置土地指标5.13亩，拆迁安置费用2250.7万元，平均每户为29.2万元。除去增减挂钩指标拍卖产生的土地出让纯收入967.5万元，销售安置房款860万元，县、镇财政投入还需423.2万元，所以当地政府对于推动宅基地有偿退出积极性并不高。
制度创新帮农民解退宅之忧
阜宁现有22.8万户农户，按新沟镇中心村户均宅基地超过132平方米测算，全县超出面积的宅基地中，可挖掘存量建设用地45198.4亩。如果以中心村现有77户退宅进城的比例为依据，全县可整合8867.1亩建设用地资源。
虽然这只是粗略的推算，但可见农村闲置和超标宅基地的巨大潜力。推动农民宅基地有偿退出，充分利用好农村闲置宅基地将是缓解城乡建设用地矛盾的有效途径。对于具体退出措施，笔者建议如下：
创新宅基地分配方式。对农户实行无偿的宅基地划拨供给政策，造成土地资源的严重浪费，并在实践中越来越难以落实，产生了大量历史遗留问题。在保障农民居住权的前提下，改革传统的计划分配模式，引入市场竞争机制，实行级差排基、竞价择位、选位等有偿使用方式安排宅基地，增强群众节地意识将势在必行。
建立宅基地有偿退出激励机制。根据十八届三中全会的精神，村集体经济组织可以根据有稳定的其他居住条件的宅基地使用权人的申请，采取置换、奖励、补助或者城镇购房补贴等方式协商收回空闲或者多余的宅基地。在此基础之上，政府可以探索建立进城农民“六金”模式，即“土地入股有股金、资金入股有股金、参加劳动有薪金、补助保险有养老金、大病医疗有补助金、主动退宅有奖金”，免除退宅农民的后顾之忧，推动农民宅基地有偿退出。通过增减挂钩指标产生的土地出让纯收入、补充耕地指标与建设用地指标市场化运作等多渠道筹集资金，为宅基地有偿退出提供资金支撑。同时，研究制定“宅基地自愿有偿退出”的相关文件，使宅基地有偿流转、退出制度透明，操作可行，解决农民的后顾之忧。
做好宅基地退出的长远谋划。根据新沟镇中心村的调查情况，自愿退出宅基地的农户大都相隔分散，退出的宅基地短期内不能恢复耕种，但随着政府奖励力度的加大，以及社会保障机制的健全，农民自愿退宅的热情也会越来越高。如果将来形成规模效益，政府可作长远规划和战略性安排，如建立农村宅基地收回补偿制度、健全多元化的农村住房保障体系、实施农村宅基地有偿使用制度和健全农村宅基地整理、置换、复垦机制等，建立农民退出宅基地后的可持续发展保障机制。
用好宅基地整合政策工具。笔者建议，一要用好城乡建设用地增减挂钩试点政策，让置换出的建设用地指标用于城镇发展，用置换出的资金改善农村环境，增加耕地面积；二要用好集体建设用地镇区范围内流转试点政策，缓解镇区集镇建设、农民新社区建设用地难题，推进农民宅基地有偿退出工作顺利开展，促进城乡统筹发展。
（作者供职于江苏省阜宁县国土资源局）
